管华:全民守法是建设法治中国的关键

  • 2013年11月25日
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威尼斯娱乐行政法学院  管华

    主持人:建设法治中国是在什么样的背景下提出的?

管华:总的来说,“建设法治中国”这个概念的提出具有现实针对性,针对现实生活中一系列违背法治的现象。

在实践层面出现了一系列违法的现象。比如(1)跨省抓捕。例如河南灵宝有一个小伙,在上海工作。他在上海发了一个灵宝当地政府违法征地的帖子,结果灵宝的县委县政府派警察把他从上海抓了回去。这个事件激起了媒体的广泛关注,后面还有一系列的事件,再例如兰州的王鹏举报公务员考试的作弊现象,被宁夏警方以诽谤罪跨省抓捕。这里对公民进行限制的理由都是诽谤政府。我国刑法规定,诽谤罪的犯罪对象只能是自然人,不可能是政府。

2)野蛮拆迁。尽管国务院先后制定了新拆迁条例和旧拆迁条例,但是并没有解决野蛮拆迁的问题。

3)城管执法。昨天的资讯刚刚报道,陕西铜川城管在执法过程中,将一名小贩强行拉上执法车,最后,扔在离市区几十公里的野外。试问国家机关及其工作人员怎么可以这样执法?这样明显违法行为的一再发生,是大家法治中国提出的第一个背景。

在舆论方面,集中体现在对大家中央文件没有做与时俱进的理解,出现了宁左勿右的误解。例如,我国是社会主义国家,大家坚持人民代表大会制度,大家不搞三权分立,那么是不是大家的国家权力就不需要制约?过去大家经常讲,共产党人是特殊材料制成的。但从目前来看,面对着市场经济的考验,面对着执政地位的考验,有部分党员干部在考验中败下阵来。所以大家的总理才讲,要给权力涂上防腐剂,要让权力在阳光下运行。大家的总书记也讲,要把权力装在笼子里,这个笼子是什么?其实就是法治中国。

甚至很多人片面的认为,民主、自由、法治、人权仅仅属于西方的资产阶级国家。这样的理解不符合大家国家领导人的表述,比如2007年的一次记者会,温家宝总理明确指出民主、法治、自由、人权、平等、博爱不是资本主义特有的,而是整个世界在漫长的历史过程中共同形成的文明成果,也是人类共同追求的价值观。这样一种价值观,已经写进了大家的十八大报告,已经写进了大家十八大报告确定的社会主义的核心价值观,那就是富强、民主、文明、和谐,就是自由、平等、公正、法制。在这样的情况下,有一些媒体不能够有时俱进,仍然坚持过去的看法,给人民群众造成了错误的认识。

所以法治中国的概念,是在中国改革走在了十字路口时提出的。大家在1999年提出建设社会主义法治国家,在2004年宪法中规定国家敬重和保障人权,在三中全会的公报里再次强调建设法治国家,就像一股清风,把那些不符合法治要求的阴霾吹散了。这是我理解的法治中国提出所针对的问题和背景。

主持人:十八届三中全会报告中指出“建设法治中国必须深化司法体制改革,加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度,维护人民权益。具体来说,要做到以下几点:(1)维护宪法法律权威;(2)深化行政执法体制改革;(3)确保依法独立行使审判权、检察权;(4)健全司法权力的运行机制;(5)完善人权司法保障制度。”这五点分别代表了五个方面的工作,您能否对这五方面一一进行分析?

管华:1)维护宪法和法律权威。在法治中国的条件下,什么样的规范具有最高权威?在一切行为规范中,法律规范具有最高权威;在一切法律规范中,宪法规范的权威最高。每当大家谈到宪法具有最高权威时,很多人认为就是不要中国共产党的领导,而实际上这种看法是错误的。事实上,我国宪法序言中明确规定了中国共产党的领导。维护宪法的权威本身就是坚持党的领导。宪法和法律是党领导人民制定的,是党的意志和人民意志相一致的体现,是全党和全国人民意志融合的体现。在中国,有没有一个人、一个地方领导、一个组织它的意志能够比全党、全国人民的意志还要高?答案是:“没有”。所以说,宪法具有最高权威,大家要维护宪法和法律的权威。

2)深入行政执法体制改革。这里大家可以联系到城管执法的问题,大家各个城市都有城管,是不是所有地方城管的存在,它权力的来源,它的组织体系,它的人员配置都具有法律依据。很多地方没有,所以深化行政体制改革的目的就是要保证大家执法机关的组织安排、人员安排、权力行使能够合法化。

3)确保依法独立行使审判权、检察权。这同样涉及到大家如何理解党的领导与审判权与检察权之间的关系。党的领导是政治领导,是组织领导,会不会具体的涉及某个案件。党的领导就是要确保审判权和检察权的独立公正行使。我国宪法规定,人民法院、人民检察院在审理案件的过程中,在行使监察权的过程中,只服从宪法和法律,不受其他国家机关、社会团体和个人的干涉。显然,只要大家认真实行宪法,坚持法治中国,就能够确保审判权和检察权的独立行使。

4)健全司法权力的运行机制。这个问题非常重要,现实生活中有很多不利于司法权力行使的现象。例如很多地方政府在土地征用和拆迁的过程中,明确的给当地法院下通知,要求关于土地拆迁的问题,一律不立案。现实生活中公民权利受到侵犯,而人民法院不予立案的现象比比皆是。法院的任务就是要解决人民群众的纠纷,而人民群众有了纠纷,法院不予理睬,这不是维护社会稳定。

5)完善人权司法保障制度。这一条是过去没有的,大家如何理解完善人权的司法保障制度,有的学者认为,就是指宪法赋予公民的基本权利将得到司法保障。在我看来并不是这样,我认为人权的司法保障,首先讲的是公民的人身自由和公民的财产权受到保障,人身权受到保障,公民在劳动教养的时候,权利能够及时得到维护;财产权受到保障,房屋被拆迁的时候,公民的权利同样能受到保障。例如人身权、财产权等这样一些基本权利,大家称之为人权。对这些权利,大家应当建立一张司法保障网,过去大家没有完全做到,即使大家做了很多工作,也没有从人权司法保障的角度去做。

主持人:如何深化司法体制改革?

管华:这里面首先有一个问题,大家进行司法体制改革的目的是什么?大家的目的是要审判公正,如何实现公正,则涉及到大家对审判权的定位问题,刚才已经提到审判权是用来解决纠纷的。而大家存在的现象是什么?我曾经到雁塔区法院行政厅担任过一年的法官,通过调研发现,很多案件在开庭审理的时候,只不过是在做记录,具体如何来审,还要听取有关部门的意见,还要和上级法院进行沟通。听取有关部门意见的行为违背了十八届三中全会公报要求的独立行使审判权,而与上级法院沟通的行为就违背了我国宪法和法律规定的两审终审制。案件还没到更高一级的法院,便与该法院的法官们进行沟通,并达成了共识,还需要两审终审制吗?更重要的是,上级法院的法官们对这样一些案件的认识往往存在不同的意见。特别是对于很多疑难案件,法官们的认识是不一致的,经常会出现大家和一个法官沟通了而和另外一个法官没有沟通,那么在这个法官手中就会出现这样或那样的问题。

大家究竟应该如何深化司法体制改革,即法官对于案件判决结果的责任是什么?我个人认为,并不存在错与不错的案件,只要法官严格根据宪法和法律进行审判,只要法官遵守了自己的职业道德,根据自己对法律的理解和自己的良心对案件做出了判决,那么就是正确的。如果在上级法院做出了改变,那有可能是基层法院的法律水平相对较低,但这仅仅是一种可能性,不是必然性。而更多的是大家对法律的理解不同和对政策的理解不同,因此大家深化司法体制改革最重要的就是要实现法官的独立审判权。同时尽可能的保护法官,只要没有枉法裁判,只要没有违背职业道德,法官就不应该对案件的判决结果承担政治责任和工作上的责任,只要接受法律同行的评价即可。

主持人:究竟应该如何建设法治中国?

管华:对于这个问题,大家党的十八大报告里已经说的非常清楚,用十六个字来概括:科学立法,严格执法,公正司法,全民守法。我认为,如果大家能够做到十八大报告的这四个要求,法治中国建设就已经成功了。下面我分别说一说:

第一,科学立法。我曾经对中华人民共和国宪法中的“法律”一词进行研究,发现在中华人民共和国宪法中法律共出现了82次,其中有49次是需要立法机关的立法将它予以具体化的,大家都知道宪法规范具有原则性和概括性,不可能规定的特别详细。而这些需要具体化的事项中有两个问题正是人民群众最关心、最直接和最现实的利益问题:(1)土地问题。关于土地征用问题,大家没有法律,大家依靠的是国务院的行政法规。(2)非公有制经济发展的问题。对于这个问题,十八届三中全会的报告中一再强调,非公有制经济和公有制经济及国有经济都是我国经济发展的重要力量,那么应该如何保障它的发展呢?在全国人大制定的法律里面没有规定,也是国务院的行政法规规定的,甚至有的连国务院的行政法规都算不上,仅仅是规范文件。显然,用这样一些方式来处理公民的基本权利,来处理国家的基本经济制度,是不够的,从这个角度讲,大家还有一大批法律需要制定。

再比如,公民的人身权和财产权的保障问题。关于人身权,目前大家还没有专门的人身保护法,任何人在人身受到限制的时候,都有权请求法院裁判的权利。限制某个公民的人身自由对不对,大家在所不问,但该公民有权请求法院来审核,是必要的。关于财产权,剥夺公民的财产或限制其财产对不对,应当由法院来解决。科学立法说起来很容易,实际上非常困难,这要求大家拓展人民有序参与立法的途径。这也是十八大报告原话,即要拓展人民群众参与立法的途径。大家过去在立法的时候是如何制定法律的,更多的是部门在制定法律。出现了改革目标的部门化,部门利益的政策化,甚至是部门利益的法律化。为了解决这样的问题,本次全会成立了全面深化改革领导小组,意在打破这样一种部门利益和部门垄断,更多的要体现中央的意志,体现全国人民的意志,保证法律真正反映人民的意愿。当下最重要的是法律没有制定,或者制定出来了但是过于粗糙,或者制定出来后有关机关不能够按照法律具体实行。例如201211起实行的《行政强制法》,明确规定行政强制措施不得委托,但大家看到的城管执法绝大多数还是委托的。

第二,严格执法。就是大家制定的法律能不能实行下去,例如大家制定了《老年人权利保护法》规定子女要经常回家看看,这个规定很好,但是否能做的到要打上一个大大的问号,如果子女不回家看老人,就要法警押着他回家吗?就算法警押着他回家,他对父母横眉冷对,也达不到本法规定的精神赡养的目的。常回家看看的目的是给老人以精神安慰,而不是送钱或是送物。所以说,这样的法律没有可能真正实施。大家还有还有很多法律在现实生活中无法真正实施,例如国务院制定的限制使用塑料袋的行政法规,尽管一开始人民群众拍手叫好,但是最终它变成很多商场收钱的方式。实际上在价格比较便宜的农贸市场,人民群众还是在广泛的使用着不符合标准的塑料袋。这样一种有法不实行比没有法律对政府的公信力的危害更大。

还有大家经常讲到的钓鱼执法,大家西安市的警察和卖淫女在执法的过程中勾结起来,卖淫女将嫖客吸引过来,几分钟后警察破门而入,然后罚款,罚款所得,警察与卖淫女分成。虽然这只是极端的个案,但是只有深化执法体制的改革,才能够做到严格执法,才能够做到政府部门守法,才能够真正建设法治政府。

第三,公正司法。前面讲到的司法体制改革的问题已经比较多了,这里只强调一点,即对于大家确实发生的可能有问题的案件,大家要及时纠正。大家这一届的政府、最高人民法院已经启动了相关的纠正错案的工作,相比过去而言,无疑是个进步。

第四,全民守法。大家都认为建设法治国家就是大家政府的事情,所以建设法治政府就可以了。实际上并非如此,在大家整个社会弥漫着不守法不尊法的社会氛围,比如说我国正在进行收入分配制度改革,这项改革必须厘清一点,即哪些收入是你的合法收入,哪些收入是你的非法收入。目前来说,不仅是国家机关工作人员,而且是其他各行各业,从领导者到到普通的劳动者都没有很清晰的概念,大家觉得有些事情是很正常的。

专家调研发现,据我国的统计数据的测算,既不是合法也不是非法的收入极有可能占我国GDP30%。如果这是真的,后果不堪设想,大家的政府财政收入从哪里来? 还有大家都很同情在土地拆迁过程中,房子被拆了的访民,但同时大家必须看到政府对于访民的越级上访,是有明确限制的,法律是禁止越级上访的,上级政府对下级政府是有考核指标的。因此,部分访民就摸到了政府的软肋,只要遇到问题就漫天要价,如果地方政府不满足他的不合理要求,就越级上访。有学者将这类上访称之为牟利性上访,这类上访的数量已经达到了我国上访总数比例的30%。难道这些村民所获得的的利益是应该获得的吗?是合法的吗?答案当然是否定的。不仅如此,在此基础上还出现了上访专业户和上访的产业化趋势,这都是大家人民群众没有严格遵守法律所导致的。

过去一段时间,我国公安部一度出台了最严交规,其中规定闯黄灯也要进行处罚,当然这一规定本身是否合法存在争议,但确实产生了效果,交通秩序一下子变得很好。现在有很多学者对这一问题进行质疑,质疑的结果是最近闯黄灯并不违反而只是一种提示和警戒,从而导致了黄灯随便闯,红灯也慢慢开始闯了。所以我对法治中国的理解是不仅需要政府守法,而且需要全体人民共同守法,才能建设一个法治中国!

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