【学习时报】姬亚平:我国古代的“行政诉讼”
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2019年06月26日 学习时报 姬亚平 提示:全文字,阅读需要分钟
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中国古代虽然没有近现代意义上的行政诉讼制度,但延续千年的以“民告官”为主要特征的中国传统法律学问,是包括行政诉讼制度在内的当代司法体制的重要渊源。这一传统体现在“为民申冤”的直诉制度、“便民告官”的越诉制度、“以上制下”的申控制度、“从严治吏”的监察制度等方面。

一般认为,行政诉讼制度是现代民主和宪政的产物,我国古代不存在行政诉讼。但是如果用行政诉讼的基本特征——“民告官”来衡量,中国古代是存在行政诉讼的形式的,且与现代行政诉讼有许多相通之处。

“民告官”的制度类型

历朝历代的统治者为了缓和阶级矛盾,维护其政权稳定,建立了多种救济制度来体恤百姓,安抚民生,防范并制止各级官员滥用权力。其中,符合“民告官”基本特征的具体制度主要有五项。

采风。就是国家统治者派专人负责到民间采集四方风俗善恶,代语歌谣的活动。通过采风,统治者可以观政之清明,官之清廉,同时也是国家提供的救济人民权益的最原始途径。《左传·襄公十四年》引《夏书》云:“每岁孟春,遒人以木铎徇于路,官师相规,工执艺事以谏。其或不恭,邦有常刑。”说的是周代曾设置“遒人”之官,其职责是敲打木铎于乡间道路,听取人民的呼声,征求人民的意见。春秋时代,管仲在齐国创造了“问事”的制度:“问人之所害于乡里者何物也?”“除人害者几何矣?”“问刑论有常以行不可改也,今其事之久留也何若?”这实际上是统治者在直接听取人民控诉申告。

直诉。是指在个别案情重大和冤抑难申的情况下,人民可超越一般的诉讼管辖和诉讼程序,直接向最高统治者申诉的制度。从表面上看,这种制度仅仅是允许当事人越级诉讼,但从案件性质上看,往往是民告官案件,因为一般的民事纠纷和刑事案件是无需最高统治者亲自处理的,只有民告官的案件在地方上是很难讨得公道的,法律才特设此道。直诉制度起源于周朝的路鼓制度。所谓路鼓,即“建路鼓于大寝之门外而掌其政,以待达穷者与遽令,闻鼓声,则速逆御仆与御庶子”。唐代的直诉制度则更为具体。《唐律·斗讼》曰:“即邀车驾及挝登闻鼓,若上表诉,而主司不即受者,加罪一等。”此后,宋元明清,都有直诉制度,而且愈加完善。通过直诉途径,最高统治者能够发现冤假错案,发现官吏为非作歹,通过对错案的纠正,对受害当事人进行救济,进而达到政通人和的目的。

越诉。即越级申告控诉,越过本司本管官员进行控诉。越诉因严重扰乱司法秩序,历代都严行禁止。但是,为了保护人民的正当权益,防止基层官吏滥用权力、堵塞讼路,古代中国历代王朝曾作出了许多例外的规定。表面上看它仅是一种诉讼程序制度,实际上这些规定目的在于提供行政救济的功能。宋律规定,司法机关对于渎职行为,当事人可以越诉。为了革除弊端,整饬吏治,南宋统治者一方面设立“民事被罪法”,重处官吏额外讲求、肆意科配的行为。另一方面增置越诉之法,扩大百姓的诉讼权利,以越诉悦百姓之心,从而达到宽恤民力、恢复生产、巩固政权的目的。以后的明清时代,均有类似制度。明代规定“若告本县官吏,则发该府;若告本府官吏,则发布政司;若告布政司官吏,则发按察司”。清代规定“凡在外州县有事款干碍本官不便控告,……上司官方许受理”。

监察。监察制度是我国古代吏治的重要组成部分,最高统治者经常派员在全国各地巡回监察地方官吏,接受人民的申控,它既具有监督功能,又具有救济功能。监察制度的起源可以追溯到黄帝时代,据说那时就曾“置左右大监,监于万国”。汉武帝时代建立了刺史制度,“刺史掌奉诏察州,以六条问事。一条,强宗豪右田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡。二条,二千石不奉诏书遵承典制,倍公向私,旁诏守利,侵渔百姓,聚敛为奸……”,这说明老百姓可以对官吏这六个方面的贪赃枉法、损害权益的情形向刺史控告,寻求救济或保护。唐代继承了汉代的六察制度,宪宗元和七年敕:“前后累降制敕,应诸道违法征科,及行政冤滥,皆委出使郎官御史访察闻奏。”其中的“违法征科”“行政冤滥”主要是针对官吏违法行政、滥用权力、损害百姓正当权益的情形。   拿官。拿官是明太祖为了打击贪赃枉法、滥用权力的贪官污吏,也为了保障人民的正当权益,专门给人民设立的一项特殊的救济制度。他明确授权人民捉拿贪官害吏送惩:“今后所在有司官吏,若将刑名以是为非、以非为是,被冤枉者告及四邻,旁入公门,将刑房该吏拿赴京来;若赋役不均,差贫卖富,将户房该吏拿来;若保举人材扰害于民,将吏房该吏拿来。”

古代“行政诉讼”的特征

古代的民告官制度与现代的行政诉讼有许多相通之处,其特征主要表现在三个方面。

“民本”思想是古代“行政诉讼”的理论基础。民本思想是中华民族在治国安邦的实践中形成的智慧结晶。它滥觞于殷周时代,兴盛于春秋战国时期,经由孔孟建构为较为完整的思想体系,成为儒家政治理论的基石,且在历史上不断丰富和发展,成为中国传统学问中珍贵的历史遗产。民本思想强调人民是国家和社会的根本,并把民心向背看作政治兴衰的关键,主张国家以民为本,民贵君轻,王者应以民为天等。《尚书·五子之歌》云:“民可近,不可下;民为邦本,本固邦宁。”孟子明确主张“民为贵,社稷次之,君为轻”。

古代行政诉讼发挥了救济百姓权益的功能。行政诉讼的基本功能是救济当事人自身的权益,因此,与一般的检举控告不同,后者的直接目的是监督控制官吏,不见得与控告人自身利益有必然的利害关系,这也是行政诉讼与一般的对官吏监督制度的重大区别。

“民告官”案件通过诉讼程序解决。诉讼的程序特征是当事人双方对抗,法官居中裁决,不同于一般的上下级的监督程序。古代民告官案件有多种多样的方式,直诉、越诉、上诉不用说,属于诉讼模式,有些看似不是诉讼程序,如“采风”“监察”,但实际上采用了当事人双方对抗、法官居中裁决的模式,实质上具备了诉讼特征。如监察官在巡行时,平民通过拦车喊冤、投书揭发或告密、击鼓申诉等方式反映情况,监察官受理后要调查取证,召集双方质对证词,而后作出处理,基本上按照诉讼程序处理。也正因为这一特征,其才能称作诉讼制度。

责任编辑: 网宣部 朱风翔
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